Paradiplomasi Dalam Politik Luar Negeri Indonesia

2011-10-03T23:22:00.000-07:00

Berikut adalah tulisan Kurniawan Ariadi, Staf Biro Kerjasama Luar Negeri Bilateral Bappenas RI mengenai paradiplomacy di Indonesia. Mengingat langkanya kajian mengenai paradiplomasi dan hubungan luar negeri pemerintah daerah di Indonesia, maka saya posting artikel ini di blog.

Sebagai salah satu upaya mengoreksi penyelenggaraan pemerintahan yang tersentralisasi, Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam Sidang Istimewa tahun 1998 telah mengeluarkan suatu ketetapan yakni Ketetapan MPR No. XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan; serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Dalam rangka pelaksanaan amanat MPR tersebut, telah diundangkan dua undang-undang masing-masing Undang-undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Selain itu juga telah dikeluarkan Peraturan Pemerintah No. 25 tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi Sebagai Daerah Otonom.

Sebagaimana tercantum dalam diktum konsiderannya, salah satu pertimbangan diadakannya Undang-undang No. 22 tahun 1999 adalah dalam rangka menghadapi perkembangan keadaan baik di dalam maupun di luar negeri serta tantangan persaingan global. Oleh karena itu dipandang perlu menyelenggarakan otonomi daerah dengan memberikan kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada daerah secara proporsional yang diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber daya nasional, serta perimbangan keuangan Pusat dan Daerah, sesuai dengan prinsipprinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan, dan keadilan, serta potensi dan keanekaragaman daerah, yang dilaksanakan dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.¹

Ketetapan MPR dan peraturan-peraturan perundang-undangan tersebut merupakan tonggak baru dalam pelaksanaan otonomi daerah dan penyelenggaraan pemerintahan yang terdesentralisasi.²

Berangkat dari pokok-prokok tersebut, tulisan ini akan membahas masalah otonomi daerah dari aspek atau sudut pandang hubungan internasional. Penulis berpendapat bahwa dengan semakin luasnya kapasitas dan kewenangan daerah, dan semakin deras dan lancarnya arus informasi, pergerakan modal dan migrasi manusia antar wilayah dan negara, daerah-daerah baik propinsi maupun kabupaten/kota tidak akan mampu mengelakkan diri dari pengaruh internasional. Dengan kapasitas itu mereka secara alamiah akan melakukan perluasan atas perannya. Aspek internasional dalam hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah menjadi relevan diangkat manakala diperhatikan semakin mengemukanya isu-isu integrasi dan disintegrasi nasional.

Sebagai kerangka pikir, tulisan ini menggunakan konsep paradiplomasi yang dikembangkan oleh Ivo Duchachek (1990) dan Panayotis Soldatos (1990)

Pemerintah Sub Nasional sebagai Aktor dalam Hubungan Internasional
Arti penting diplomasi dalam kehidupan suatu negara bangsa dapat dipahami melalui konsepsi kekuatan nasional. Dalam konsepsinya mengenai kekuatan nasional, Morgenthau (1961) memasukkan kualitas diplomasi sebagai salah satu dari sembilan unsur kekuatan nasional.³ Morgenthau memberikan pengertian diplomasi sebagai perumusan dan pelaksanaan politik luar negeri di semua tingkat dari yang teratas sampai yang terbawah. Dalam pandangan Morgenthau semua kekuatan nasional adalah bahan baku yang menentukan bentuk kekuatan negara, kualitas diplomasi suatu negara menggabungkan faktor-faktor yang berlainan itu menjadi satu keseluruhan yang terpadu, memberikan arah dan bobot dan membangkitkan kemampuan yang potensial dan memberikan nafas kekuatan yang riil. Singkatnya diplomasi adalah otak kekuatan nasional sedangkan moral nasional adalah jiwanya.

Dalam hubungan antar bangsa, negara bangsa selama berabad-abad merupakan aktor utamanya. Dominasi ini, terutama sejak berakhirnya perang dunia kedua secara berangsur-angsur mulai tertandingi oleh aktor-aktor lain. Fenomena makin mengemukanya aktor non-negara bangsa dan dipertanyakannya hubungan internasional yang berpusat pada negara bangsa (state-centered) mulai menjadi wacana sejak akhir tahun 1960 seiring dengan pesatnya pertumbuhan foreign direct investment dan perusahaan multi nasional. ⁴
Meskipun demikian hal tersebut tidak serta merta mengurangi peranan dan dominasi negara bangsa sebagai aktor utama dalam hubungan internasional. Hal ini dapat terjadi karena aktor-aktor lain dapat memainkan peranannya atas fasilitas yang diberikan oleh negara bangsa, contohnya fasilitas keimigrasian dan perangkat hukum. Lebih jauh, seluruh wilayah di dunia ini berada dalam kekuasaan negara bangsa. (Djiwandono, 1997)

Yang perlu dicermati adalah representasi negara bangsa dalam melakukan hubungan internasional. Sejauh ini representasi negara bangsa sangat didominasi oleh pemerintah pusat (central government/national government) Di lain sisi telah muncul kecenderungan pemerintah sub nasional (menunjuk pada pemerintah daerah atau pemerintah negara bagian) makin menunjukkan peranannya dalam hubungan internasional.
Ivo Duchachek (1990) telah mencermati fenomena makin berperannya pemerintah sub nasional dalam hubungan internasional dimana pemerintah sub nasional melakukan apa yang disebut dengan paradiplomacy. Oleh Duchachek dan Soldatos terminologi paradiplomacy digunakan untuk menunjuk aktifitas-aktifitas yang pararel, terkoordinasi, pelengkap terhadap, atau bahkan terkadang bertentangan dengan macro-diplomacy atau diplomasi yang dilakukan oleh pemerintah pusat (nasional).⁵

Duchachek mencatat bahwa pada tahun 1985, 29 negara bagian di Amerika Serikat mempunyai 55 kantor perwakilan (permanent office) di 17 negara padahal pada tahun 1970 hanya terdapat di 4 negara. Tercatat pula bahwa 18 otoritas pelabuhan di Amerika Serikat mempunyai 46 permanent mission di 11 negara. Duchachek juga mencatat tindakan yang bersifat lintas batas kedaulatan (trans sovereign activities) yang dilakukan 13 state liquor commission di Amerika Serikat yang melarang peredaran vodka buatan Uni Soviet sebagai reaksi atas penembakan pesawat Korean Airlines oleh Angkatan Udara Uni Soviet. Aktifitas trans sovereign ini juga terjadi di Kanada. Pada bulan Oktober 1985, Propinsi Ontario dan Quebec mengadakan perjanjian dengan 6 negara bagian di Amerika Serikat dalam rangka konservasi Great Lake. Bahkan adakalanya aktifitas yang dilakukan oleh pemerintah sub nasional berlawanan dengan kebijaksanaan pemerintah nasional seperti dilakukan beberapa propinsi di Kanada yang telah mengeluarkan kebijaksanaan yang cenderung menguntungkan penjualan dan distribusi anggur produk lokal. Kebijaksanaan ini jelas bertentangan dengan komitmen pemerintah pusat Kanada terhadap GATT/WTO.

Fenomena makin berkurangnya peranan pemerintah nasional dalam hubungan internasional juga menjadi amatan V. Petrovski (1998) yang mengistilahkannya sebagai fenomena “degovernmentalization”. Salah satu aspek penting dari gejala ini menurutnya adalah keterlibatan pemerintah daerha dalam hubungan luar negeri sebagaimana pengamatannya mengenai aktifitas diplomasi beberapa kota dan propinsi di kawasan Mediterania.

Atas dasar fenomena-fenomena tersebut, Duchachek melihat perlunya perhatian terhadap aktifitas-aktifitas pemerintah sub nasional dalam hubungan internasional. Setidaknya ada empat alasan yang mendasari argumennya. Pertama, adalah suatu fakta bahwa perwakilan negara-negara asing di suatu negara terutama konsulat-konsulat senantiasa memberikan laporan kepada pemerintahnya masing-masing mengenai kondisi dan isu-isu domestik yang dinilai mempengaruhi hubungan internasional. Kedua, pemerintahan sub nasional utamanya organ legislatifnya kerap menjadi sasaran intervensi asing misalnya dalam bentuk lobi-lobi politik ekonomi sampai dalam bentuk penyuapan. Ketiga, kepentingan perusahaan transnasional dalam rangka mengamankan bisnisnya mendorong mereka menjalin hubungan dengan pemerintah sub nasional dimana perusahaan-perusahaan mereka berada. Keempat, berkaitan dengan peranan media massa. Acapkali media massa memberitakan tindakan dan kebijaksanaan pemerintah sub nasional terhadap isu-isu hubungan internasional seperti dalam kasus saat beberapa negara bagian dan kota-kota di Amerika Serikat mengambil tindakan/sikap kolektif terhadap pemerintahan apartheid di Afrika Selatan tahun 1980an.

Paradiplomasi yang dilakukan oleh pemerintah sub nasional dapat mengambil berbagai bentuk. Sedikitnya terdapat enam sarana yang dapat dipergunakan sebagaimana diidentifikasi oleh Duchachek. Penggunaan sarana ini sekaligus merupakan upaya untuk mempertahankan dan mengembangkan kepentingan mereka di arena internasional. Cara-cara tersebut mencakup pendirian kantor-kantor perwakilan (permanent offices) di negaranegara lain terutama di pusat-pusat perdagangan dan keuangan dunia, pertukaran kunjungan pejabat-pejabat pemerintah sub nasional di satu negara dengan pejabat-pejabat pemerintah sub nasional di negara lainnya, pengiriman misi-misi teknik, promosi dagang dan investasi, pembentukan foreign trade zone seperti yang dilakukan oleh 30 negara bagian di Amerika Serikat. Upaya lainya adalah berpartisipasi dalam organisasi-organisasi atau konferensi-konferensi internasional. Sebagai contoh keikutsertaan Quebec dalam delegasi Kanada pada KTT Francophone dan keikutsertaan Pemerintah Tyrol dalam delegasi Austria pada konperensi PBB mengenai wilayah Tyrol Selatan tahun 1960-1962.

Berpijak pada aspek geografis atau kerangka kewilayahan, Duchachek membagi paradiplomasi menjadi tiga tipe. Tipe pertama adalah transborder paradiplomacy. Tipe paradiplomasi ini menunjuk pada hubungan institusional, formal ataupun informal oleh pemerintah-pemerintah sub nasional yang berbeda negara namun secara geografis wilayahwilayah sub nasional tersebut berbatasan langsung. Tipe paradiplomasi yang kedua, transregional paradiplomacy, hubungan diplomasi yang dilakukan antara dua atau lebih pemerintah sub nasional yang wilayahnya tidak berbatasan secara langsung namun negara dimana unit-unit sub nasional tersebut berada berbatasan secara langsung. Sedangkan tipe ketiga adalah global paradiplomacy yang merupakan aktifitas hubungan antara pemerintah-pemerintah sub nasional di dua atau lebih negara yang tidak berbatasan.

Ketiga tipe tersebut dapat digambarkan sebagai berikut:

Gambar 1: Tipe-tipe Paradiplomasi

Sementara itu, Soldatos (1990), secara fungsional atau berdasarkan cakupan isu dalam paradiplomasi, membagi dua tipe paradiplomasi. Tipe pertama adalah global paradiplomacy. Dalam tipe ini pemerintah sub nasional terlibat dalam isu-isu global atau isu-isu politik tingkat tinggi. Sebagai contoh tipe paradiplomasi ini adalah kebijaksanaan yang diambil Gubernur New York dan Gubernur New Jesey yang melarang pendaratan pesawat-pesawat Uni Soviet di wilayahnya sebagai reaksi atas penembakan pesawat Korean Airlines. Mengingat pemerintah sub nasional biasanya terlibat dalam isu-isu politik tingkat rendah, tipe paradiplomasi ini relatif jarang terjadi. Tipe kedua klasifikasi Soladatos adalah regional paradiplomacy. Dalam tipe ini pemerintah sub nasional terlibat pada isu-isu yang berskala regional. Apabila isu-isu tersebut menyangkut komunitas yang secara geografis berbatasan langsung (geographical contiguity), Soldatos menyebutnya sebagai macroregional paradiplomacy sebaliknya bila komunitas tersebut tidak berbatasan secara langsung disebutnya sebagai microregional paradiplomacy. Lazimnya regional paradiplomacy ini menyangkut isu-isu politik tingkat rendah sehingga jarang menimbulkan kontroversi. ⁶

Dorongan bagi pemerintah sub nasional untuk melakukan paradiplomasi dapat berasal dari lingkungan domestik baik dari negara maupun unit sub nasional itu sendiri, dan dari faktor-faktor eksternal/internasional. Faktor-faktor yang menjadi pendorong paradiplomasi meliputi:

Dorongan (upaya-upaya) segmentasi baik atas dasar objektif (objective segmentation) antara lain didasari perbedaan geografi, budaya, bahasa, agama, politik dan faktorfaktor lain yang secara objektif berbeda dengan wilayah lain di negara tempat unit sub nasional tersebut berada maupun atas dasar persepi (perceptual segmentation atau electoralism) yang meskipun terkait dengan objective segmentation namun lebih banyak didorong oleh faktor-faktor politik.
Adanya ketidakseimbangan keterwakilan unit-unit sub nasional pada unit nasional dalam hubungan luar negeri (asymmetry of federated/sub national units).
Perkembangan ekonomi dan institusional yang alamiah pada unit sub nasional mampu mendorong pemerintah sub nasional untuk “melakukan ekspansi” perannya.
Kegiatan para diplomasi juga bisa dilatarbelakangi oleh gejala “me-tooism” yang secara mudah dapat diartikan mengikuti hal-hal yang dilakukan unit sub nasional lainnya.
Adanya institutional gap dalam perumusan kebijakan hubungan luar negeri dan inefisiensi pelaksanaan hubungan luar negeri pada pemerintahan nasiona
Masalah-masalah yang terkait dengan nation-building dan konstitusional (constitutional uncertainities) juga dapat mendorong pemerintah sub nasional melakukan para diplomasi sebagaimana krisis yang dialami Pemerintah Propinsi Quebec di Kanada
Domestikasi politik luar negeri sebagai dampak dari mengemukanya isu-isu politik tingkat rendah telah memotivasi pemerintah sub nasional yang mempunyai kepentingan (vested systemic interest) dan kompetensi konstitusional untuk melakukan paradiplomasi.

Penetrasi internasional atau intervensi dari aktor-aktor eksternal dalam isu-isu domestik yang dimotivasi kepentingan strategis politik, ekonomi, sentimen budaya dan agama, serta interdependensi global dan regional (dalam kasus transborder dan transregional paradiplomacy) dapat menjadi pendorong pemerintah sub nasional untuk melakukan paradiplomasi. Interdependensi global khususnya antar negara industri maju membawa dampak ganda pada negara-negara berdaulat. Interdependensi telah membuka peluang adanya penetrasi kedaulatan dimana batas-batas teritorial negara tidak mampu lagi secara efektif membendung pengaruh-pengaruh eksternal di bidang ekonomi, budaya dan isu-isu politik tingkat rendah terhadap unit-unit sub nasional di wilayahnya. Pada sisi lain interdependensi global mendorong pemerintah nasional melakukan sentralisasi dalam kebijakan luar negeri dalam rangka meningkatkan daya tahan dan daya saing. Namun hal ini justru menimbulkan reaksi balik dan resistensi dari unit-unit sub nasional yang tetap berkeinginan mempertahankan kepentingan dan perannya.

Secara ringkas faktor-faktor tersebut dapat digambarkan sebagai berikut.

Gambar 2: Faktor-faktor pendorong paradiplomacy

Definisi yang diberikan Duchachek dan Soldatos secara implisit mengarahkan adanya dua kemungkinan yang dapat terjadi dalam hubungan antara para diplomasi dan makro diplomasi yakni keduanya dapat berjalan bersesuaian (in line) atau sebaliknya saling berlawanan/bertentangan.

Mengenai hal ini Poldatos memberikan dua skenario utama. Pertama, paradiplomasi dan makrodiplomasi berhubungan secara kooperatif artinya paradiplomasi sifatnya suportif (mendukung makro diplomasi). Kedua, paradiplomasi berjalan paralel dengan makrodiplomasi dan sifat paradiplomasi adalah substitutif atau pelengkap makro diplomasi. Hubungan yang bersifat kooperatif dapat berlangsung bila pelaksanaan diplomasi oleh pemerintah sub nasional dikoordinasi oleh pemerintah nasional atau terdapat kerjasama antar pemerintah sub nasional. Sementara dalam hubungan yang sifatnya sub stitutif ada dua kemungkinan yang dapat terjadi yaitu hubungan yang serasi (in harmony) atau sebaliknya konfliktual (disharmony) yang pada akhirnya memunculkan fragmentasi.

Gambar berikut ini menunjukkan pola-pola hubungan antara paradiplomasi dan makrodiplomasi.

Gambar 3 : Pola Hubungan Paradiplomasi dan Makrodiplomasi

Kewenangan dan Peran Daerah dalam Hubungan Luar Negeri

Hubungan luar negeri menurut Undang-Undang No. 37 tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri adalah setiap kegiatan yang menyangkut aspek regional dan internasional yang dilakukan oleh pemerintah di tingkat pusat dan daerah, atau lembagalembaganya, lembaga negara, badan usaha, organisasi politik, organisasi masyarakat, lembaga swadaya masyarakat, atau warga negara Indonesia. Selanjutnya Undang-Undang ini mendefinisikan politik luar negeri sebagai kebijakan, sikap dan langkah Pemerintah Republik Indonesia yang diambil dalam melakukan hubungan dengan negara lain, organisasi internasional dan subyek hukum internsaional lainnya dalam rangka menghadapi masalah internasional guna mencapai tujuan nasional.

Rumusan Undang-Undang tersebut mencerminkan apa yang disebut oleh Diamond dan Mc. Donald sebagai diplomasi multi jalur (multi-track diplomacy). Pada intinya konsep ini menyatakan bahwa diplomasi pada hakekatnya bukan hanya tugas atau domain diplomat profesional namun terdapat pelaku-pelaku lain (antara lain warga negara sebagai perorangan, dan aktor non-negara lainnya) yang dapat melakukan fungsi yang dijalankan oleh para diplomat profesional.⁷

Sementara itu, berdasarkan Undang-Undang No. 22 tahun 1999 dan Peraturan Pemerintah No. 25 tahun 2000, kewenangan daerah mencakup seluruh bidang pemerintahan kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan di bidang lain. Kewenangan di bidang lain ini mencakup kebijakan-kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan standardisasi nasional.

Terkait dengan bidang-bidang kewenangan yang berhubungan dengan hubungan luar negeri, menurut Undang-Undang No. 22/1999, Pemerintah Pusat masih memegang berberapa kewenangan antara lain seperti tersebut dalam tabel di bawah ini:

Undang-Undang No. 22 tahun 1999 tidak banyak memberikan perhatian mengenai kerjasama luar negeri yang dilakukan oleh daerah. Satu-satunya pasal yang mengatur masalah ini adalah pasal 88 dimana dinyatakan bahwa daerah dapat mengadakan kerjasama yang saling menguntungkan dengan lembaga/badan di luar negeri kecuali menyangkut kewenangan pemerintah (pusat). Kewenangan pemerintah pusat ini antara lain sebagaimana tersebut pada tabel 1 di atas. Tata cara pelaksanaan kerjasama luar negeri oleh daerah juga menjadi kewenangan pemerintah pusat.

Demikian halnya Undang-Undang No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Pinjaman luar negeri oleh daerah harus dilakukan melalui pemerintah pusat setelah terlebih dahulu disetujui oleh DPRD.

Dari ketentuan-ketentuan tersebut dapat dimengerti bahwa kebijakan yang diambil adalah membolehkan pemerintah daerah untuk menyelenggarakan hubungna luar negeri namun dibatasi untuk tidak memasuki kawasan politik/kebijakan mengenai hubungan luar negeri (foreign policy) .

Tabel tersebut di atas menyiratkan sejumlah pekerjaaan yang mesti diselesaikan oleh pemerintah pusat. Belum lagi masalah yang cukup sentral dalam urusan otonomi yaitu perimbangan keuangan pusat dan daerah. Dalam rangka kerjasama pembangunan, beberapa daerah sejauh ini telah menerima berbagai hibah dari luar negeri untuk pembiayaan sejumlah proyek pembangunan yang banyak diantaranya yang diberikan secara langsung oleh donor tanpa melalui pemerintah pusat. Demikian pula halnya beberapa negara donor seperti Australia, Amerika Serikat, dan Jerman banyak memberikan hibah untuk kegiatan-kegiatan yang dirancang/diinisiasi oleh daerah baik yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah maupun LSM-LSM setempat. Hal ini sudah barang tentu membuat negara-negara donor merasa lebih berkepentingan untuk berhubungan langsung dengan pemerintah daerah. Selain mempunyai sektor-sektor prioritas sesuai dengan kehalian dan kepentingan masing-masing, negara-negara pemberi pinjaman/hibah luar negeri juga mempunyai “daerah-daerah favorit”. Di sinilah mereka secara terencana dan teratur mengadakan pendekatan dengan emerintah daerah dalam rangka pengembangan kerjasama pembangunan khususnya kerjasama teknik dalam bentuk hibah.⁸

Berdasarkan peraturan yang masih berlaku saat ini, pinjaman luar negeri oleh daerah diterima melalui mekanisme perjanjian penerusan pinjaman (subsidiary loan agreement). ⁹Ini berarti yang berhak melakukan peminjaman luar negeri adalah pemerintah pusat. Pengusulan proyek-proyek atau kegiatan-kegiatan untuk dibiayai pinjaman/hibah luar negeri oleh daerah juga dilakukan melalui koordinasi departemen/LPND di tingkat pusat. Hingga kini penerusan pinjaman yang diterima oleh daerah dialokasikan untuk pengembangan prasarana air bersih, sanitasi dan pengembangan/penataan kawasan perkotaan. Sayangnya berdasarkan pengalaman dan pengamatan penulis selama ini, kelemahan pada aspek kelembagaan, sumber daya manusia, dan kapasitas keuangan daerah membuat hampir semua proyek-proyek air bersih berpinjaman luar negeri tidak dapat menunjukkan kinerja yang baik.¹⁰

Kini, dengan diterbitkannya Undang-Undang No. 25/1999, daerah-daerah juga sangat bersemangat untuk melakukan pinjaman luar negeri bahkan sebagian secara langsung telah melakukan kontak dengan pihak luar negeri sebagai cara mendapatkan tambahan dana pembangunan.

Pada sisi lain sebagaimana telah berjalan dalam kurun waktu yang cukup lama, beberapa kota dan propinsi telah menjalin kerjasama antar kota yang sampai saat ini masih berada pada isu-isu politik tingkat rendah. Beberapa contoh kerjasama ini adalah kerjasama antara Kota Padang dengan Rhudeshine (Jerman), Kota Banda Aceh dengan Samarkand (Uzbekhistan), Kota Bandung dengan Forth Worth (Amerika Serikat), Kota Surabaya dengan Seattle (AS), Propinsi Jawa Barat dengan Kiyonggi (Jepang) dan Australia Selatan, Propinsi Sumatera Utara dengan Vermont (AS), Propinsi Jawa Timur dengan Kyongsungnan-Do (Korea Selatan), Propinsi Irian Jaya dengan Yamagata (Jepang). Sejauh ini kerjasama bentuk ini masih berkutat pada isu-isu politik tingkat rendah. Dalam jangka panjang sejalan dengan intensitas hubungan dan kecenderungan politik/hubungan internasional, hubungan ini akan besentuhan dengan area politik tingkat tinggi.

Disamping itu kerjasama ekonomi sub regional juga telah mendorong daerah untuk secara aktif melakukan hubungan internasional. Tercatat saat ini terdapat empat kerjasama ekonomi sub regional, yaitu Indonesia – Malaysia -Thailand Growth Triangle, Indonesia – Malaysia – Singapore Growth Triangle, Brunei Darussalam – Indonesia – Malaysia – Philippines East Asean Growth Area, dan Australia – Indonesia Development Area.

Daerah-daerah “garis depan” dalam kerjasama ekonomi sub regional tersebut mempunyai potensi sumber daya (alam) yang relatif jauh lebih besar dibanding daerahdaerah lain. Sesuai Undang-Undang No. 25/1999, 25% penerimaaan dalam negeri akan dialokasikan ke daerah, hal ini jelas akan menambah secara signifikan sumber daya keuangan daerah. Belum lagi naiknya porsi daerah dalam pembagian penerimaan negara dari pajak bumi dan bangunan, bea perolehan hak atas tanah dan bangunan, dan penerimaan dari sumber daya alam. Semakin besar sumber daya alam dan kapasitas finansial, semakin besar pula peluang daerah untuk melakukan hubungan-hubungan internasional dalam kerangka kepentingan daerah itu sendiri.

Adalah kenyataan bahwa daerah-daerah yang tergabung dalam kerjasama ekonomi sub regional mempunyai ikatan kultural dengan wilayah-wilayah negara tetangga, dan warga setempat juga telah menjalin hubungan tradisional dengan warga negara tetangga. Seperti kerap terjadi, mobilitas warga dalam rangka hubungan keluarga dan budaya menimbulkan masalah-masalah antar pemerintah. Seiring dengan kemajuan dan perkembangan kerjasama, mobilitas penduduk akan juga bertambah tinggi dan semakin dilatarbelakangi motif-motif ekonomi. Mobitas penduduk merupakan salah satu media persebaran barang, gaya hidup, dan gagasan-gagasan termasuk ide-ide politik sehingga daerah secara alamiah berpeluang menambah sarana hubungan luar negerinya

Kondisi sosial politik di tanah air selama dua tahun terakhir menunjukkan kembali mengemukanya isu-isu yang menyangkut sentimen kesukuan, keagamaan dan ras atau dalam bahasa Liddle (2000) gejolak-gejolak berdasarkan ide-ide komunitas yang bersifat vertikal dan berdasarkan ide-ide antar golongan yang horisontal sifatnya.¹¹ Yang memprihatinkan justru isu-isu inilah yang menjadi pemicu dan pemanas (meski bukan selalu menjadi akar masalah) konflik-konflik sosial politik di sejumlah daerah. Sifat-sifat universal atau setidaknya sifat yang melintas batas wilayah negara yang dimiliki isu-isu ras dan agama merupakan potensi yang cukup besar untuk mengundang penetrasi asing. Terlebih lagi dengan semakin berkembangnya teknologi informasi dan telekomunikasi. Tuntutan sekelompok warga akan campur tangan asing dalam rangka penyelesaian masalah Aceh, Maluku dan Irian membuat peluang penetrasi asing menjadi lebih terbuka.¹²

Dinamika lingkungan regional khususnya kawaan Pasifik Selatan yang berbatasan langsung dengan beberapa propinsi selain membawa pengaruh positif juga membawa tantangan dan persoalan. Pusat perekonomian dunia seperti diramalkan secara luas bergeser dari kawasan Atlantik ke Pasifik. Di kawasan ini telah terbentuk dan berkembang kerjasama ekonomi Asia Pasifik (APEC). Pada bidang politik dan budaya di kawasan Pasifik Selatan masih berkembang konsep “Melanesian Solidarity and Brotherhood”. Perkembangan konsep ini perlu dipantau terus menerus mengingat bangsa Indonesia sendiri juga mencakup ras Melanesia di Irian Jaya. (Djalal, 1997)

Pada tataran global, isu-isu politik tingkat rendah kini semakin “mengancam” dominasi isu-isu politik tingkat tinggi dalam hubungan internasional. Isu-isu lingkungan, hak asasi manusia, pembangunan sumber daya manusia dan penghormatan atas hak-hak budaya penduduk lokal juga makin menjadi perhatian dalam hubungan internasional dewasa ini. Isu-isu ini umumnya justru bersentuhan langsung dengan kepentingankepentingan daerah. Makin mengemukanya isu-isu ini dan kesadaran yang semakin tinggi akan nasib daerahnya akan memotivasi pemerintah daerah untuk mengupayakan dengan berbagai cara dalam rangka melindungi dan memperjuangkan kepentingan daerahnya. Kasus-kasus yang melibatkan beberapa pemerintah daerah dengan perusahaan-perusahaan multinasional, seperti terjadi di Sulawesi Utara dan Irian Jaya, tidak dapat dilepaskan dari situasi mutakhir hubungan internasional. Namun di sisi lain Indonesia justru dipersulit dengan isu lingkungan yaitu kebakaran hutan di sejumlah propinsi yang menimbulkan asap tebal yang sangat mengganggu di beberapa kawasan negara tetangga.

Pada bidang ekonomi jadwal liberalisasi perdagangan baik pada lingkup global maupun regional semakin mendekat. Meminjam ungkapan yang cukup populer, proses liberalisasi perdagangan internasional yang mengarah pada integrasi mau tidak mau, suka atau tidak suka “memaksa” negara kita untuk lebih membuka diri terhadap arus perdagangan barang dan jasa internasional.

Penutup: Agenda Tambahan Otonomi Daerah
Semangat Undang-Undang No. 37/1999 tentang Hubungan Luar Negeri adalah multi-track diplomacy yang berarti peluang bagi daerah untuk melakukan hubungan internasional. Namun demikian, kebijaksanaan otonomi daerah masih sangat membatasai kewenangan daerah dalam hubungan luar negeri hanya sebatas area politik tingkat rendah (bahkan sangat rendah). Dalam praktiknya hubungan luar negeri yang dilakukan daerah sejauh ini juga masih berupa transborder dan transregional paradiplomacy dalam tipologi Duchachek. Meminjam tipologi Soldatos, meskipun beberapa kota dan propinsi telah melakukan global paradiplomacy, mereka masih bergerak pada isu politkk tingkat rendah.

Kendatipun demikian, terdapat tiga hal yang menurut penulis dapat mempengaruhi (pemerintah) daerah sehingga tidak dapat mengelak untuk memasuki kawasan politik tingkat yang lebih tinggi. Pertama, semakin menguatnya peranan dan jejaring aktor-aktor non-negara bangsa dalam hubungan internasional. Kedua, kemajuan teknologi informasi, telekomunikasi, dan transportasi telah membuat semakin mudahnya pergerakan informasi modal, barang dan manusia melintas batas wilayah negara bangsa. Pemerintah nasional atau pusat juga semakin sulit mengontrol pergerakan-pergerakan tersebut. Ketiga, dalam hubungan internasional dewasa ini isu-isu politik, keamanan, sosial, ekonomi telah berjalin berkelindan hingga sulit untuk secara tegas dipisahkan satu sama lain. Isu-isu politik tingkat rendah semakin mendapatkan tempat yang sejajar dengan isu-isu politik tingkat tinggi.

Hal lain yang perlu diperhatikan adalah kondisi mutakhir ekonomi, sosial, politik dalam negeri serta lingkungan internasional yang bersesuaian dengan faktor-faktor pendorong atau sangat kondusif bagi pelaksanaan paradiplomasi. Menunjuk pada skenario hubungan paradiplomasi dan makrodiplomasi sebagaimana digambarkan Soldatos, arah yang dapat ditangkap dari kebijaksanaan otonomi daerah adalah paradiplomasi yang bersifat suportif dan substitutif/pararel terpantau. Oleh karena itu yang perlu dilakukan adalah mengelola paradiplomasi itu agar tidak mengarah kepada disharmoni apalagi fragementasi dan perlu dicegah pelaksanakan paradiplomasi yang justru dijadikan sarana untuk melaksanakan protodiplomasi.
Untuk itu sejumlah pekerjaan mesti segera dilaksanakan dengan mengacu pada faktor-faktor pendorong paradiplomasi sebagaimana diuraikan oleh Soldatos. Secara sederhana dan singkat terdapat dua agenda besar yang perlu diselesaikan.

Pertama, penyelesaian konflik-konflik sosial politik di sejumlah daerah. Pekerjaaan ini merupakan satu hal yang amat sulit dilaksanakan. Karena itu setidaknya yang perlu dilakukan adalah pencegahan eskalasi konflik baik dari segi intensitas dan perambatan ke daerah lain. Disamping yang perlu ditangkal adalah campur tangan asing. Ini adalah salah satu upaya pencegahan paradiplomasi yang mengarah pada tujuan segmentasi.
Kedua, penjabaran segera dari semua kebijakan umum dan peraturan-peraturan mengenai otonomi daerah khususnya yang berkaitan dengan hubungan luar negeri. Walaupun telah secara tegas ditetapkan bahwa politik luar negeri tetap merupakan kewenangan pusat dan secara rinci telah diatur bidang-bidang kewenangan Pemerintah Pusat yang berkaitan dengan hubungan luar negeri, penjabaran kewenangan-kewenangan Pemerintah Pusat tersebut dalam berbagai produk peraturan pelaksanaan tetap perlu melibatkan daerah. Meminjam terminologi Soldatos, upaya ini akan dapat menghindarkan adanya asymmetry of sub national units dan institutional gap.

Lebih lanjut, upaya menghidari asymmetry of sub national units dan institutional gap serta inefisiensi pelaksanaan hubungan luar negeri menghendaki peningkatan kinerja aparat, khususnya di tingkat pusat, yang berhubungan dengan penyelenggaraan hubungan dan kerjasama luar negeri. Dan, ini bukan hanya aparat di lingkungan Departemen Luar Negeri tetapi di lembaga-lembaga lainnya. Peningkatan kinerja menjadi suatu keharusan sehingga pelaksanaan hubungan dan kerjasama luar negeri dapat lebih responsif dan akomodatif terhadap berbagai aspirasi dan kepentingan daerah.

Sebagai salah satu unsur kekuatan nasional, kualitas pelaksanaan diplomasi bukan hanya mempengaruhi keberhasilan kebijakan luar negeri namun juga keberadaan dan kekuatan suatu negara dan bangsa dalam hubungan/lingkungan internasional. Namun demikian, isu hubungan dan kerjasama luar negeri oleh (pemerintah) daerah nampaknya belum menjadi perhatian para pengambil kebijakan dan pengamat otonomi daerah. Masalah kebakaran hutan dan asap misalnya menunjukkan belum memadainya daerah dalam pengeloaan isu-isu domestik yang mempengaruhi pelaksanaan hubungan/politik luar negeri.

Wacana, telaahan dan perumusan kebijakan otonomi daerah sejauh ini masih didominasi isu-isu perimbangan keuangan, penataan dan pengembangan kelembagaan dan sumber daya manusia. Pada sisi lain argumen-argumen dasar yang dikemukakan Duchachek mengenai hubungan luar negeri oleh pemerintah sub nasional dapat pula dipahami sebagai sisi–sisi negatif dari pelaksanaan otonomi daerah. Atas dasar berbagai argumen dan eksplanasi di atas, penulis berpendapat bahwa isu hubungan dan kerjasama luar negeri daerah perlu menjadi bagian integral (policy/program item) dalam perumusan kebijakan otonomi daerah. Demikian pula sebaliknya isu otonomi daerah perlu dijadikan dasar pertimbangan dalam perumusan kebijakan dan penyelenggaraan hubungan dan kerjasama luar negeri.

Footnote:

Sesuai dengan Undang-Undang No. 22/1999, dalam tulisan ini terminologi “Daerah “ menunjuk pada Propinsi dan/atau Kabupaten atau Kota.
Setidaknya otonomi daerah telah menjadi perdebatan politik di parlemen pada tahun 1950 an. Isu-isu etnisitas dan polarisasi Jawa dan luar Jawa serta kepentingan-kepentingan partai-partai politik sangat kental mewarnai perdebatan tersebut (lihat Amal, 1992). Ditinjau dari aspek legal, Undang-Undang Dasar Sementara tahun 1950 pasal 131 telah memberikan aturan tentang otonomi daerah yang jauh lebih rinci dibandingkan UUD 1945. Disamping itu pada tahun 1966 MPRS telah mengeluarkan Ketetapan MPRS No. XXI/MPRS/1966 tentang Pemberian Otonomi Seluas-luasnya kepada Daerah.
Kesembilan unsur kekuatan nasional mencakup geografi, sumber daya alam (pangan, bahan mentah), kemampuan industri, kesiagaan militer (teknologi, kepemimpinanm kuantitas dan kualitas angkatan bersenjata), penduduk, karakter nasional, moral nasional, kualitas diplomasi, dan kualitas pemerintahan (perimbangan sumber daya dan politik, perimbangan antara berbagai sumber daya, dukungan rakyat, pemerintahan dalam negeri dan politik luar negeri).
Aktor-aktor non negara bangsa dalam hubungan internasional mencakup perorangan, organisasi-organisasi atau gerakan politik (etnik, pembebasan), organisasi-organisasi keagamaan, organisasi-organisasi ekonomi dan politik internasional (seperti PBB, IMF), lembaga-lembaga swadaya masyarakat, dan perusahaan transnasional. Lihat Keohane, Robert O, dan Joseph Nye, Transnational Relations and World Politics, 1972 dan Taylor, Phillip, Non-State Actor in International Politics: from Transregional to Substate Organizations, 1984.
Terkait dengan paradiplomacy adalah protodiplomacy. Konsep yang disebut terakhir ini menunjuk pada aktivitas hubungan internasional yang dilakukan oleh pemerintah sub nasional yang cenderung bersifat separatis (secession). Dalam konteks ini, diplomasi yang dilakukan oleh pemerintah sub nasional lebih dipergunakan sebagai sarana untuk melepaskan diri dari induknya.
Isu-isu politik tingkat tinggi umumnya menunjuk pada isu-isu keamanan, perlombaan dan perlucutan senjata, dekolonisasi, konflik teritorial. Sementara itu isu-isu politik tingkat rendah secara umum diakitkan dengan isu-isu lingkungan, energi, pangan, investasi, perdagangan, kesehatan, tenaga kerja,. Akan tetapi banyak isu-isu politik tingkat rendah kini telah menjadi isu politik tingkat tinggi misalnya hak asasi manusia.
Isitlah multi–track diplomacy diperkenalkan pertama kali tahun 1992 oleh Louse Diamond dan John Mc Donald. Konsep multi-track diplomacy ini merupakan pengembangan konsep two-track diplomacy yang diperkenalkan oleh Joseph Montville tahun 1982. (lihat Yasmi Adriansyah, “Keniscayaan “Multi-Track Diplomacy” dalam Kompas, 1 Juli 2000). Multi-track diplomacy merupakan suatu sistem yang terbangun atas dasar dua belas prinsip yaitu relationship, longterm commitment, cultural strategy, partnership, multiple technologies, facilitation, empowerment, action research, invitation, trust, engagement, dan transformation. (lihat Institute for Multi-Track Diplomacy, www.imtd.org).
Sebagai misal, Jerman mempunyai “daerah favorit” Sumatera Barat dan Nusa Tenggara Timur, “daerah favorit” Australia di Nusa Tenggara Timur dan Irian Jaya, sedangkan Denmark di Jawa Barat.
Berdasarkan Surat Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas No. 185/KMK.03/1995 dan No. KEP.03 1/KET/5/1995 junto No. 459/KMK.03/1999 dan No. KEP.264/KET/ 09/1999 tentang Tata Cara Perencanaan, Pelaksanaan, Penatausahaan, dan Pemantauan Pinjaman/Hibah Luar Negeri dalam rangka Pelaksanaan Anggaran Pendapatan Belanja Negara
Masalah klasik dalam proyek-proyek ini adalah ketidaksanggupan daerah dalam penyediaan dana pendamping sesuai dengan komitmen yang telah mereka berikan.
Gerakan berdasarkan ide-ide komunitas ialah gerakan yang meuncul di suatu daerah dan mengaku mewakili kepentingan orang yang tinggal di daerah tersebut atas dasar persamaan suku atau ciri-ciri lain seperti sejarah daerah yang khas. Golongan pertama dari gerakan ini adalah kaum nasionalis tulen yang ingin mendirikan negara baru atas dasar tiga pilar nasionalisme: state, people dan territory. Contohnya Gerakan Aceh Merdeka, dan Organisasi Papua Merdeka. Golongan kedua sasaran utamanya tetap pemerintah pusat atau negara kesatuan tetapi tuntutannya adalah desentralisasi kekuasaan atau pembagian penghasilan negara dalam jumlah yang lebih besar kepada daerah. (lihat, Liddle, William R, “Menjawab Tantangan Reformasi”, Kompas, 8 Juni 2000)
Sejarah Indonesia menunjukkan bahwa kerajaan –kerajaan di nusantara telah melakukan diplomasi dengan berbagai persekutuan, sesuatu yang jamak dalam politik/diplomasi. Namun, sudah menjadi pemahaman umum, persekutuan tersebut justru membuka peluang penetrasi asing seperti yang terjadi di Maluku abad ke 16 ataupun di Mataram sepeninggal Sultan Agung. Terkait dengan hal ini perlu juga dicermati tesis Samuel Huntington mengenai konflik antar peradaban (Clash of Civilizations). Huntington berargumen bahwa pada dasawarsa-dasawarsa mendatang dunia akan diwarnai interaksi dan konflik antara delapan peradaban besar yakni peradaban Barat, Konfusianisme, Jepang, Islam, Hindu, Slavic-Orthodox, Amerika Latin, dan Afrika. (lihat Huntington, 1993).

Daftar Pustaka
Adriansyah, Yasmin, “Keniscayaan “Multi-Track Diplomacy”, Kompas, 1 Juli 2000.
Amal. Ichlasul, Regional and Central Government in Indonesian Politics West Sumatra and South Sulawesi 1945 – 1979, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 1992.

Djalal, Hasjim, Politik Luar Negeri Indonesia dalam Dasawarsa 1990, CSIS, Jakarta, 1997).
Djiwandono, Soedjati, “Hubungan Internasional Dalam Era Globalisasi”, 1997.

Duchachek, Ivo D, “Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in International Relations” dalam Hans J. Michelman dan Panayotis Soldatos (ed), Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units, Clarendon Press, Oxford, 1990.

Huntington, Samuel P, “The Clash of Civilizations”, Foreign Affairs, Vol. 72, No. 3, Summer, 1993).
Keohane, Robert O, dan Joseph Nye, Transnational Relations and World Politics, Cambridge, Harvard University Press, 1972.

Morgenthau, Hans J, Politics among Nations: the Struggle for Power and Peace, 3^rded., Alfred A. Knopf, New York, 1961.

Liddle, William, R, “Menjawab Tantangan Reformasi”, Kompas, 8 Juni 2000.

Petrovski, Vladimir, Diplomacy as an Instrument of Good Governance, 1998, www.diplomacy.edu.

Soldatos, Panayotis, “An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-policy Actors: dalam dalam Hans J. Michelman dan Panayotis Soldatos (ed), Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units, Clarendon Press, Oxford, 1990.

Taylor, Phillip, Non-State Actors in International Politics from Transregional to Substate Organizations, Westview Press, Boulder, 1984.

Bappenas, Surat Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas No. 185/KMK. 03/1 995 dan No. KEP.03 1/KET/5/1995 tentang Tata Cara Perencanaan, Pelaksanaan, Penatausahaan, dan Pemantauan Pinjaman/Hibah Luar Negeri dalam rangka Pelaksanaan Anggaran Pendapatan Belanja Negara.

Bappenas, Surat Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas No. 459/ KMK. 03/1999 dan No. KEP.264/KET/09/1999 tentang Perubahan atas SKB Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas No. 185/KMK.03/1995 dan No. KEP.031/KET/5/1995.

Departemen Penerangan RI, Ketetapan MPRS RI No. XXI/MPRS/1 966 tentang Pemberian Otonomi Seluas-luasnya kepada Daerah.

Sekretariat Jenderal MPR RI, Ketetapan MPR RI No. XV/MPR/1998 tentang tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan; serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Sekretariat Negara RI, Peraturan Pemerintah No. 25 tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom.

Sekretariat Negara RI, Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 1950.

Sekretariat Negara RI, Undang-undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.

Sekretariat Negara RI, Undang-undang No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.

Huda Albanna

Paradiplomasi Dalam Politik Luar Negeri Indonesia